自辦市地重劃，判決准許拆除地上物，到底有沒有法律依據？

(黎明幼兒園街景)

網媒「焦點事件」最近報導「修法哪來得及？一個月內拆光光　全台六案速覽」 http://www.eventsinfocus.org/news/1⋯⋯ ，提到：「位在台中黎明自辦重劃區的黎明幼兒園，也即將面臨強拆。黎明幼兒園園長林金連表示，總統府副秘書長姚人多9/21到台中與各自救會座談，現場承諾會把各個案子的狀況帶回總統府、行政院，然而姚人多前腳剛走，9月22日，他就接到15天內必須自拆完成，否則將被強拆的執行命令，10月初幼兒園即將面臨強拆。林金連說，他在幼兒園從事教育工作已經40年，而小朋友現在都還在學校上課，如果政府真的要來強拆，將不惜性命抵抗到底。」

幼兒園執行長林金連：「法院判我們拆，永遠無法接受這個事實，因為你是護著財團、幫助財團。」 http://www.setn.com/News.aspx?NewsI⋯⋯

網媒「公庫」對此之報導 http://www.civilmedia.tw/archives/4⋯⋯

關鍵：「獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法」第31條第2項前段，是不是重劃會可以向民事法院請求拆除地上物的法律依據（請求權基礎）？

內政部制定之「獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法」第31條第2項前段規定：「前項（重劃區內）應行拆遷之土地改良物或墳墓，以妨礙重劃土地分配或工程施工者為限。土地改良物所有權人或墓主對於補償數額有異議或拒不拆遷時，得由理事會協調；協調不成時，由理事會報請直轄市或縣（市）主管機關予以調處；不服調處結果者，應於30日內訴請司法機關裁判，逾期不訴請裁判者，理事會應依調處結果辦理。」

疑義：

1. 本條項所謂「應行拆遷」，是否意指：為達自辦市地重劃之目的，必須設法予以拆遷，但拆遷他人之地上物，仍需獲該他人之同意或另覓法律上之請求權？抑或意指：為達自辦市地重劃之目的，遂以本條項賦予重劃會有拆遷他人地上物之權利？如採後說，強制拆遷他人之地上物，無疑係對他人財產權之侵害，須符合憲法第23條所揭示之比例原則及法律保留原則，始得為之，法規命令不得踰越法律授權之範圍，自不待言，則以本條項授權重劃會強制拆遷他人地上物之法源為何？又有無符合法律明確性原則？
2. 若採本條項授權重劃會強制拆遷他人地上物之見解，而且「應行拆遷」、「以妨礙重劃土地分配或工程施工者為限」、「妨礙公共設施工程施工」等事實之認定，應依地方政府核定之重劃計畫書為認定標準，則重劃會得強制拆遷他人地上物之權利具體化之依據，是否為地方政府所為之核定？此核定是否為行政處分？

內政部103 年12月18日內授中辦地字第1031303650號函針對上述問題回答：「…（3）有關重劃會有無強制拆遷之權責1 節，按重劃會係由自辨市地重劃區內全體土地所有權人為會員所組成，並由理事會辦理市地重劃相關業務，理事會對重劃區內應行拆遷之土地改良物或墳墓，依照直轄市或縣（市）政府所定土地改良物或墳墓拆遷補償相關規定查定補償相關事宜，土地改良物所有權人或墓主對於補償數額有異議或拒不拆遷時，得由理事會協調；協調不成時，由理事會報請直轄市或縣（市）主管機關予以調處；不服調處結果者，應於30日內訴請司法機關裁判。但妨礙公共設施工程施工之地上物，於調處後仍拒不拆遷者，理事會得將前填補償數額依法提存後，送請直轄市或縣（市）主管機關依平均地權條例第62條之1 第1 項規定代為拆遷，尚無重劃會得強制拆遷他人地上物之規定。…」 

由此看來，內政部制定「獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法」第31條第2項前段規定，並沒有把它當作拆除地上物請求權基礎的意思。

黎明幼兒園拆遷案相關判決：

拆遷臺中市南屯區新生段420-4、429、429-1、429-2、429-3地號部分（前案）：

一審99.12.27臺灣臺中地方法院98年度訴字第2453號民事判決—重劃會勝訴（對拆遷無法律依據之爭執不予論述） 

二審100.10.31臺灣高等法院臺中分院100年度上易字第146號民事判決—重劃會勝訴確定（對拆遷無法律依據之爭執不予論述） 

短評：就是一個「此地無銀三百兩」的概念

地理位置：

黎明幼兒園 即 黎明幼稚園 之位置圖

拆遷臺中市南屯區新生段417、418、419、419-1、420、420-3、420-4、421-1、428、428-1、435、435-1地號部分（後案）：

一審100.8.30臺灣臺中地方法院98年度重訴字第457號民事判決—重劃會敗訴 
（認為未經「調處」及補償部分，起訴不合法）

二審102.5.22臺灣高等法院臺中分院100年度重上字第172號民事判決—重劃會敗訴（認為未經「調處」，起訴不合法） 

三審103.3.19最高法院103年度台上字第438號民事判決—發回更審（認為曾經「調處不成立」也算「調處」，可以起訴）

二審更一審104.6.9臺灣高等法院臺中分院103年度重上更(一)字第16號民事判決—重劃會敗訴（認為拆遷無法律依據，詳後述） 

三審104.11.4最高法院104年度台上字第2118號民事判決—發回更審（認為拆遷有法律依據，詳後述）

二審更二審105.6.29臺灣高等法院臺中分院104年度重上更(二)字第56號民事判決—重劃會勝訴（因依民事訴訟法第478條第4項規定：受發回之法院，應以最高法院所為廢棄理由之法律上判斷為其判決基礎，必須要聽話，但其理解上卻可能有些出入，詳後述）

關鍵理由比一比：

臺灣高等法院臺中分院103年度重上更(一)字第16號民事判決認為（新見解）：

「所謂妨礙重劃土地分配或工程施工，即係妨礙國家（地方政府）對私有土地警察權之行使，及依都市計畫細部計畫所預定推行之土地開發行政計畫，如生爭議，本質上應屬公法上之爭議。自辦市地重劃區內多數之土地所有權人雖因國家（地方政府）釋出土地開發權推動市地重劃，因而取得土地得以提高地利與效用、私人之總體財產價值增加之反射利益，但並非因都市細部計畫、市地重劃之推行，而取得對其他土地所有權人『妨礙重劃土地分配或工程施工』土地改良物拆遷之私法上請求權；且平均地權條例第62條前段規定：『市地重劃後，重行分配與原土地所有權人之土地，自分配結果確定之日起，視為其原有之土地』（依獎勵辦法第35條、市地重劃實施辦法第42條之規定，重劃分配結果均以公告期滿為確定），妨礙重劃土地分配或工程施工者之土地改良物所有人於重劃分配結果確定之前，並不喪失其原有土地之使用收益權；由自辦市地重劃區內全體土地所有權人組成之重劃會，同無請求土地所有人拆遷妨礙重劃土地分配或工程施工之土地改良物，以配合重劃進行之私法上權利。」

      新見解劃重點：

1. 妨礙重劃土地分配或工程施工，本質上應屬公法上之爭議。
2. 自辦市地重劃區內多數之土地所有權人，雖因國家（地方政府）釋出土地開發權推動市地重劃，因而取得土地得以提高地利與效用、私人之總體財產價值增加之反射利益，但並非因都市細部計畫、市地重劃之推行，而取得對其他土地所有權人「妨礙重劃土地分配或工程施工」土地改良物拆遷之私法上請求權。
3. 重劃會無請求土地所有人拆遷妨礙重劃土地分配或工程施工之土地改良物，以配合重劃進行之私法上權利。

最高法院104年度台上字第2118號民事判決是這麼說（傳統見解）：

「自辦市地重劃，係由參加市地重劃之土地所有人，根據平均地權條例第58條第2項授權訂定之獎勵辦法自行組成自辦市地重劃區重劃會，本於私法自治之原則所作成之土地重劃分配，具有高度之自治性與相當之自主性，並未規定將公權力之行使託付予重劃會，與行政程序法第2條第3項規定之行政委託之意義並不相同，其與土地所有人間實為集體私法契約關係，並無上下隸屬或服從之關係存在。是重劃會與土地所有人間就市地重劃之重劃土地分配、差額地價補償及重劃費用之負擔，遷讓、交接土地等爭議，自屬民事爭議。重劃會本於其實施重劃業務之職權，為完成重劃計畫，自得依獎勵條例之規定（如第31條第2項、第34條、第40條、第41條），提起民事訴訟，請求妨礙重劃土地分配或工程施工之土地所有人履行其本於契約應行交付土地或拆遷土地改良物或墳墓之義務。而獎勵條例第31條第2項規定土地改良物所有權人或墓主對於補償數額有異議或拒不拆遷，重劃會協調不成時，由主管機關予以調處，無非藉由公權力適度介入，調和個人與重劃會之利益，化解重劃會與土地所有權人間之爭議，簡省勞費，究不因此變更其私權爭議之性質。」

      傳統見解劃重點：

1. 自辦市地重劃，並未規定將公權力之行使託付予重劃會，與行政程序法第2條第3項規定之行政委託之意義並不相同，其與土地所有人間實為集體私法契約關係。
2. 是重劃會與土地所有人間就市地重劃之重劃土地分配、差額地價補償及重劃費用之負擔，遷讓、交接土地等爭議，自屬民事爭議。
3. 重劃會本於其實施重劃業務之職權，為完成重劃計畫，自得依獎勵條例之規定（如第31條第2項、第34條、第40條、第41條），提起民事訴訟，請求妨礙重劃土地分配或工程施工之土地所有人履行其本於契約應行交付土地或拆遷土地改良物或墳墓之義務。

請問，各位讀者覺得，新見解vs.傳統見解，誰比較有道理？

對傳統見解之解析：

• 自辦市地重劃的規定與行政程序法第2條第3項關於行政委託的規定不同，沒錯，但這是廢話。
• 自辦市地重劃的規定與行政程序法第2條第3項行政委託之規定不同，所以就得出重劃會與土地所有人間為集體私法契約關係之結論？話說：非行政委託，即私法契約關係，正是語言邏輯上「非黑即白」的謬誤！為何若不是行政程序法第2條第3項之行政委託，就一定是私法契約關係？沒聽過「公法遁入私法」嗎？（不好意思，差點忘了最高法院資深大大們當年不用考行政法，有些人可能真的從來沒聽過XD）
• 私法契約之成立，總要有民法第153條所稱「當事人互相表示意思一致」。但依獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第3 條規定，是擬制自辦市地重劃區內全體土地所有權人為會員呢！只是會員大會舉辦時，對於一些重大事項，如通過或修改章程、追認或修正重劃計畫書、重劃分配結果之認可等，原則上應有全體會員二分之一以上，及其所有土地面積超過重劃區總面積二分之一以上之同意（同辦法第13條規定）。如此說來，到底是要怎樣成立私法契約？是說每次會員大會每個決議各自成立一份集體契約嗎？還是說這叫作「法定契約」（瞎掰的），所以不用管契約當事人之意思，一律強制拘束，那這還叫私法契約嗎？搞得人家都亂了。
• 就算同意重劃的地主與重劃會間有私法契約關係好了，但不同意的咧？尤其可能因重劃將面臨被迫拆遷房屋的地主，從來都不同意重劃者，所在多有，這些被拆遷戶，何時跟重劃會「當事人互相表示意思一致」成立契約的啊？突然跳出結論，說這些被拆遷戶有「本於契約」應行交付土地或拆遷土地改良物或墳墓之義務，卻說不出契約是如何成立的，豈有此理！至於實務上，有重劃會與拆遷戶簽訂拆遷協議者，那才是真的有契約上之拆遷請求權，就另當別論。
• 傳統見解認為，拆遷是地主與重劃會間私法契約關係之義務，假如是對的，重劃會是依契約請求拆遷，則「獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法」第31條第2項前段也只是程序規定，並不是請求權基礎。可能是要規避，若以該法規為請求權基礎，在文義解釋上就說不過去；況以意思不明確的法規，作為剝奪人民財產權、住居權之法律依據，恐將有違反法律明確性原則、法律保留原則等相關憲法原則，導致法規違憲而無效之問題。
• 一句話說破：理由牽強，但給拆就對了。

臺灣高等法院臺中分院104年度重上更(二)字第56號民事判決稱：「又自辦市地重劃既係重劃會與土地所有人間之集體私法契約關係，重劃會本於其實施重劃業務之職權，為完成重劃計畫，自得以獎勵辦法第31條第2項為請求權依據，請求妨礙重劃土地分配或工程施工之土地所有人履行其本於契約應行交付土地或拆遷土地改良物或墳墓之義務，況重劃辦法係依平均地權條例第58條第1項之委任立法，此觀重劃辦法第1條規定即明，是重劃辦法屬有法規效力之命令，其規定自屬有效。」

• 「集體私法契約關係」、「請求妨礙重劃土地分配或工程施工之土地所有人履行其本於契約應行交付土地或拆遷土地改良物或墳墓之義務」，這是抄最高法院發回意旨。
• 「得以獎勵辦法第31條第2項為請求權依據」，是莫名迸出來的一句話，沒有附理由，最高法院發回意旨也沒有這麼說。
• 「況重劃辦法係依平均地權條例第58條第1項之委任立法，此觀重劃辦法第1條規定即明，是重劃辦法屬有法規效力之命令，其規定自屬有效。」凸顯沒有憲法意識，完全沒想到合憲性解釋。

（謎之音A：會不會是故意弄個破綻，好讓當事人聲請大法官釋憲呢？）

（謎之音B：不會吧？房子馬上就要被拆了，還等大法官釋憲？）

我們實在不明白，立法院不敢明定重劃會有拆除請求權的法律、內政部不敢明定重劃會有拆除請求權的法規，地方政府不敢「調處」決定拆除，最後將事情推到法院來，法院就判重劃會可以拆人家房子的道理在哪裡？沒有法律依據，還要再積非成是嗎？就這樣判拆，不會心虛不安嗎？

「法官改革司法連線」也對大法官被提名人公開提問 https://goo.gl/P7rbVM ，Q5：以目前自辦市地重劃實務來說，被強納入重劃區但不同意的地主的建物如果妨礙重劃土地分配或工程施工，重劃會多會依「獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法」第31條第2項前段向民事法院訴請拆除，且幾乎都勝訴，但這樣的判決，似有違法違憲之虞，請問有何看法？在自辦市地重劃中，又應如何兼顧少數人財產權之保障與公共利益的追求？

說明：

自辦市地重劃的制度本旨，本在透過獎勵措施，由重劃會將一定區域內細碎不整的土地，加以重新整理、交換分合並興建公共設施後，讓各筆土地大小適中、形狀方整，提高建築使用價值，也有獎勵民間協助政府完成都市計畫的機能。然而實務上屢見不鮮的是，自辦市地重劃牽涉地價上漲及工程利益極為龐大，相關規範卻相當不健全（105.7.29釋字第739號解釋才宣告部分程序規定違憲），少數人權益在此種「公法遁入私法」的情況下，無可避免屢屢遭到犧牲，並主要體現在土地分配與拆除地上物這兩方面。

較令我們擔憂的是，內政部依平均地權條例第58條授權訂定的「獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法」第31條第2項前段，在司法機關的解釋適用上仍存在深刻的違憲爭議。申言之，該項條文規定重劃會理事會與被拆遷戶協調、調處不成，應訴請司法機關裁判，沒有規定其得向法院請求拆遷。但長年來，重劃會依該辦法第31條第2項前段，對被拆遷戶訴請拆除地上物，民事法院幾乎都判准，甚至不必先補償，判決確定即可強制執行。 

只是，將「訴請司法機關裁判」解釋為拆除地上物之民事請求權基礎，是否符合法學方法？有無違反法律明確性原則？有無違反法律保留原則？若確實違反上述憲法原則，相關制度應如何修正，才能兼顧人民財產權保障及市地重劃的公共利益？

順帶一提，最近討論司法改革，也有不少人提到統一法律見解。但從這個例子，可以想見，如果統一成不正確法律見解，危害有多大。請別忽略，還是有些勇於挑戰不當傳統見解的法官，即使因此會受到一些行政管考及調動上的不利益，但這層次的司法改革，始終不曾停歇，就算外界無人知曉，只要熱情尚未被澆熄，一樣會繼續戰鬥。但倘若能獲得社會大眾關心與鼓勵，就會更有力量與信心。^^